Les règlements communaux sont trop souvent parsemés de formulations sibyllines que seuls les préposés ayant une bonne notion des arcanes du jargon spécialisé peuvent saisir. Alors que le mouvement en faveur de la nouvelle gestion publique s’instaure, on est en droit de se demander ce qu’en pense le client.

Pierre-Henri Badel, adi-presse

Dans de nombreux secteurs, la rédaction d’actes officiels est truffée de formulations imprécises et trop générales qui engendrent des problèmes pour les acteurs concernés. Cet obstacle se fait ressentir de façon aiguë dans la construction où les implications ont des retombées financières importantes. L’Association suisse pour l’aménagement national (Aspan) est particulièrement sensible à cette question et a organisé, le 5 septembre dernier à Lausanne, une journée d’étude dédiée à la rédaction et à l’application du règlement communal sur les constructions. Élus, employés communaux et juristes ont eu l’occasion d’entendre l’avis de plusieurs spécialistes et d’en débattre dans le cadre de groupes de travail.

Conseiller plutôt qu’imposer

Pour Jean-Christophe Geiser, avocat et adjoint scientifique au Département fédéral de justice et police, il ne s’agit pas d’imposer aux communes un modèle standard, mais de leur dispenser des conseils, une approche méthodologique et un canevas, sans les influencer sur le fond des textes. Le reproche général que l’on peut faire aux règlements communaux, c’est qu’ils manquent de clarté souligne Jean-Christophe Geiser. Avec, comme résultats, des oppositions, des pertes de temps et finalement la frustration de ceux qui, à cause d’une mauvaise interprétation de ces textes, ont fait recours en toute bonne foi, et souvent inutilement. «Les cantons devraient tous disposer de services spécialisés dans la législation, à l’exemple de Vaud, Genève et Berne pour qui c’est d’ores et déjà le cas» souligne Jean-Christophe Geiser.

Absence de cohérence et manque de structuration

La Confédération a démontré sa volonté en créant un service dédié à des projets et à une méthodologie en matière de rédaction des textes législatifs. Un guide de la législation a en particulier été élaboré pour qu’il soit appliqué sur le plan fédéral. Son objectif est de rendre le langage des hommes de loi plus compréhensible pour le citoyen. Mais ce manque de clarté n’est pas le seul des maux qui entachent les actes législatifs.

Au nombre de leurs maladies chroniques, on peut citer leur absence de cohérence, leur manque de structuration, et le fait que certains actes traitent de sujets déjà couverts par d’autres lois. Il faut dire que la rédaction des lois n’est pas toujours aisée, car il faut d’une part que celles-ci soient aussi compréhensibles que possible pour les personnes auxquelles elles s’adressent et, d’autre part, que leur libellé soit suffisamment précis pour qu’il n’engendre pas des incertitudes et devienne un jargon trop scientifique, souligne Jean-Christophe Geiser.

Mettre le doigt sur les ambiguïtés

«Il s’agit d’appliquer la règle des 3C: clarté, cohérence et concision» note en l’occurrence Jean-Christophe Geiser. A cela s’ajoute la nécessité de respecter un éventuel cadre terminologique préexistant. L’exercice n’est pas toujours simple en ce qui concerne la cohérence. En effet, il est souvent nécessaire de préparer de tels textes dans des délais très courts et ceux-ci deviennent toujours plus nombreux. Il est alors indispensable de se référer à de multiples documents provenant d’ordres juridiques différents (réglementation internationale, nationale, cantonale, voire communale). Ces nombreux articles de loi, traitant tous du même domaine, se superposent et comportent parfois des différences entre eux.

Jean-Christophe Geiser se réjouit pourtant de constater qu’au sein des différents services de la Confédération, de tels efforts sont bien compris. «Tout cela est dans l’intérêt de l’Etat et des citoyens» souligne-t-il. Peut-on dire que la nécessité de traduire les lois et règlements dans une autre langue constitue une difficulté supplémentaire à ce niveau? Pour ce spécialiste, ce n’est pas le cas. «Dès que l’on est confronté à des problèmes de cohérence linguistiques, c’est que l’on est en train de mettre le doigt sur des ambiguïtés. Les lever apportera plus de clarté aux textes, non seulement dans la traduction, mais surtout dans le document original. Il est en effet indispensable de définir à l’avance le but de l’acte, son contenu normatif et sa structure» explique-t-il, en parlant des spécificités du langage législatif.

Rigueur et simplicité sont de mise

Pour Jean-Christophe Geiser, la cohérence et le respect d’un éventuel cadre terminologique préexistant doivent être également pris en compte. Il faut par ailleurs éviter à tout prix la polysémie (plusieurs sens) et préciser les définitions légales en début de texte pour ne plus avoir à les citer en entier en cours de rédaction. Dans le cadre de son travail au service de la division Projets et méthodes législatifs de l’Office fédéral de la justice, il a également tiré certaines conclusions telles que l’importance des phrases courtes, le recours aux mots fonctionnels et indicateurs ainsi que la limite des propositions subordonnées.

Christine Meyer, conseillère juridique à la direction des travaux publics du canton de Fribourg a, quant à elle, relevé quelques bons et mauvais exemples de règlements communaux. Rédiger un bon plan communal exige une grande rigueur, couplée d’une volonté de simplicité et de clarté, afin d’assurer la meilleure compréhension possible. Le règlement communal d’urbanisme (RCU) qui est de mise dans le canton de Fribourg définit la réglementation relative au plan d’affectation des zones et à la police des constructions.

Élaboré par l’exécutif communal, celui- ci s’adresse à tous ceux qui déposent une demande de permis de construire. Le RCU peut aggraver les restrictions fixées dans le droit cantonal et ne peut les alléger que dans des cas prévus par la loi. Il est malgré tout possible de déroger au règlement communal, mais uniquement au stade de la planification de détail (au niveau du plan de quartier) et au stade du projet de construction, à condition de déposer une demande de dérogation idoine.

Il ressort clairement de ce travail de fond que le nombre d’articles ne constitue en effet en aucun cas un gage de qualité, bien au contraire. Pour l’Aspan, il existe bien des cas où, pour les citoyens, la multiplication des articles s’avère en réalité être un frein à la compréhension de la chose publique.

Faire le ménage lors des fusions

Dans le cadre des groupes de travail, Richard Jordan, juriste à la préfecture de la Sarine, et George Richard, syndic de la commune de Favargy, ont relevé que les enjeux de l’aménagement du territoire dans le processus de fusion des communes n’ont quasiment jamais fait l’objet d’un débat approfondi. Ce sujet est d’autant plus à l’ordre du jour qu’en novembre 1999, le gouvernement fribourgeois a édicté un décret visant à encourager la fusion des communes.

Celles qui sont d’accord de se lancer dans une telle procédure doivent alors présenter au Conseil d’État un projet de convention qui devra préalablement être signé par les conseils municipaux des communes concernées. Ce projet de convention de fusion sera ensuite soumis au vote des assemblées communales ou conseils généraux des communes. En cas d’acceptation, le Grand conseil pourra alors enfin donner son feu vert.

La nouvelle commune dispose alors d’un délai de deux ans après l’entrée en vigueur de la fusion pour procéder à l’unification des règlements des communes fusionnées. Les anciens règlements restent toutefois valables jusqu’à leur unification.

Pour l’actuel syndic de Favargny, qui a connu la fusion entre Favargny-le-Grand, Favarny-le-Petit, Grenilles et Posat en 1996, les principaux problèmes posés résident avant tout dans la lourdeur ainsi que le manque de soutien et de souplesse des services du canton face aux difficultés concrètes de transition.

Quelques conseils pratiques

Au nombre de ses conseils pratiques, Jean-Christophe Geiser préconise de:

• faire des phrases courtes,
• choisir des constructions simples,
• avoir recours à des mots fonctionnels indicateurs,
• limiter l’emploi de propositions subordonnées intercalées dans une phrase principale (ou tout au moins d’en réduire au maximum la longueur)
• utiliser des pronoms relatifs qui précisent le sens d’une notion
• choisir des mots du vocabulaire courant et moderne
• utiliser le présent de l’indicatif (il implique déjà par lui-même l’idée d’obligation)
• éviter la forme passive

Cet article est paru initialement dans le magazine "Gestion et Services Publics" n° 4/2001